Energiekompetenzen der EU

Energiepolitik hat für das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und die EU-Kommission hohe europäische Priorität. Im Vertrag von Lissabon fand dies bereits in einem eigenen Energietitel seinen Niederschlag. Doch steht die zukünftige EU-Energiestrategie auch vor neuen Herausforderungen. So ist zu prüfen, welche Konsequenzen aus den Ereignissen in Japan und in Nordafrika im Hinblick auf den europäischen Energiemarkt zu ziehen sind. Ein EU-weiter Ausbau der Netzinfrastruktur ist in jedem Fall zentrales Erfordernis für einen funktionierenden Energiebinnenmarkt und die verstärkte Integration der erneuerbaren Energien in die Stromversorgungssysteme.

Zur Umsetzung der energiepolitischen Ziele braucht die EU entsprechende Kompetenzen. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde verdeutlicht, dass die Energiepolitik zu den wesentlichen Handlungsfeldern der Gemeinschaft gehört. Der neu geschaffene Artikel 194 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) enthält eine Kompetenzgrundlage zum Erlass energiepolitischer Maßnahmen. Er verankert als energiepolitische Ziele der EU unter anderem die Sicherstellung des Funktionierens des Energiemarkts, die Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit der EU sowie die Entwicklung neuer und erneuerbarer Energien und die Förderung der Interkonnektion der Energienetze (Artikel 194 I lit. a) bis d) AEUV).

Gleichwohl zählt die Energiepolitik weiterhin nicht zu den komplett vergemeinschafteten Handlungsfeldern. Die Energiekompetenzen der EU bleiben begrenzt. So entscheiden weiterhin die Mitgliedstaaten über ihre Energiequellen und die Struktur ihrer Energieversorgung (Artikel 194 II UA2 AEUV). Dies spiegeln die unterschiedlichen Energiepolitiken der bisher 27 Mitgliedstaaten. Der Europäische Rat hatte Ende März 2011 erneut klargestellt, dass die Wahl des Energiemixes in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt. Auch die EU-Kommission räumt ein, dass die EU die nationale Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für den Energiemix zu beachten hat. Im Rahmen der Subsidiarität und dem Einvernehmen über Förderziele für die regenerativen Energien bis 2020 kann jeder Mitgliedstaat über seinen Energiemix frei entscheiden. Dazu zählt auch die Möglichkeit, heimische Energieträger einzusetzen.

Doch werden der EU etwa im Hinblick auf einige relevante Rahmenbedingungen für den Ausbau der erneuerbaren Energien vielfältige Kompetenzen zugeschrieben. Sie resultieren aber eher aus dem Umweltbereich. Neue Kompetenzgrundlage für ein Tätigwerden der EU, das der Verwirklichung der in Artikel 191 AEUV genannten Umweltziele dient, ist Artikel 192 I AEUV. Auf die Gemeinschaftsziele abgestimmt werden müssen die Energieforschung, die Energieeffizienz- und energiebezogene Umweltmaßnahmen der Mitgliedstaaten sowie die einzelstaatliche Förderung erneuerbarer Energien. Letztlich blieb es aber bei der engen Verknüpfung von Energie- und Umweltpolitik. Daraus dürfen auch weiterhin Kompetenzüberschneidungen resultieren. Ein Beispiel dafür ist das europäische Emissionshandelssystem: Es ist zwar eine Umwelt- bzw. Klimaschutzmaßnahme - die aber hat für den Energiesektor gravierende Auswirkungen. So werden in der dritten Handelsperiode ab 2013 die nationalen Caps - die Kontingente an CO₂-Emissionsrechten - durch ein EU-weites Cap abgelöst. Ziel ist die Sanktionierung des Einsatzes fossiler Energieträger. Zumindest unterliegen Umweltmaßnahmen der EU grundsätzlich der Einstimmigkeit (Artikel 192 II lit. c) AEUV), sofern sie sich erheblich auf die Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und damit auf die Art und Weise der Energieversorgung oder auf deren allgemeine Struktur auswirken.

Gerade im Hinblick auf die nationalen Energiekompetenzen besteht Klärungsbedarf, inwieweit die EU die bestehenden nationalen energiepolitischen Handlungsspielräume durch Umweltschutzmaßnahmen beschränken kann. Zudem ergeben sich Abgrenzungsfragen aus der Tatsache, dass das Einstimmigkeitserfordernis nur für energiepolitische Maßnahmen gilt, die die Grundstruktur der Energieversorgung unmittelbar berühren. So war etwa bei der EG-Richtlinie zur Förderung erneuerbarer Energien strittig, ob diese als erheblicher Eingriff in die mitgliedstaatliche Energieversorgung anzusehen ist. Darüber hinaus ist in Bezug auf die ökonomische Integration der erneuerbaren Energien zu klären, inwiefern eine vorrangige Einspeisung bei weiter wachsendem Anteil überhaupt noch möglich und zulässig ist.

Einfluss auf den bestehen-den Energiemix nahm die EU in Bezug auf die Steinkohle auch im Rahmen ihrer wettbewerbsrechtlichen Kompetenzen. Am 10.?Dezember 2010 hat der Rat einen Beschluss über staatliche Beihilfen zur Erleichterung der Stilllegung nicht wettbewerbsfähiger Steinkohlenbergwerke gefasst. Danach ist bis Ende 2018 in der EU die subventionierte Förderung von Steinkohle zu beenden (siehe "Standortbestimmung: Deutsche Steinkohle im Energiemix"). Ein energiepolitischer Regelungsanspruch der Kommission ist insofern von den anderen Gemeinschaftsorganen zurückgewiesen worden, weil sie darin eine Verletzung anderweitiger Ziele und eine Kompetenzüberdehnung der EU-Kommission gesehen haben. Es ist fraglich, ob und wie zulässig das vollständige Unterbinden einer energiepolitischen Option eines Mitgliedstaates im Rahmen der EU-Beihilfekompetenz ist. Genau das - eine eigene energiepolitische Option - stellt die Bewahrung einer Mindestproduktion an heimischer Steinkohle aus energiepolitischen Vorsorgegründen dar - und genau dies war erklärtes Ziel der bis Ende 2010 geltenden Gemeinschaftsregelung.

Einen Eingriff in den Energiemix der Mitgliedstaaten stellt auch die von der EU-Kommission vorgelegte Energiestrategie 2020 dar. Dieses Energie- und Klimapaket stellt für die EU folgende Ziele auf: 20?% weniger CO₂-Emissionen, 20?% Anteil erneuerbarer Energien und 20?% erhöhte Energieeffizienz bis zum Jahr 2020. Zugleich wird eine sichere Energieversorgung zu wettbewerbsfähigen Preisen angestrebt. Nun will die EU-Kommission bis Ende 2011 auf der Basis von Szenarien einen Energie-Fahrplan vorlegen, der die langfristige Perspektive für eine sichere, bezahlbare und emissionsarme europäische Energieversorgung bis 2050 aufzeigt. Die Roadmap soll auch Szenarien für Energiesysteme mit geringen CO₂-Emissionen und die erforderlichen energiepolitischen Maßnahmen aufzeigen. Die nationale Umsetzung der Strategie geht gleichfalls zu Lasten der fossilen Energieträger.

So lange im Energiebereich derartige Kompetenzüberschneidungen bestehen, bewegt sich die europäische Energiepolitik im Spannungsfeld zwischen einem zentralistisch ausgerichteten Handeln und einer dezentral auf den einzelnen Mitgliedstaat ausgerichteten Kompetenzzuordnung. Das gilt vor allem bezüglich Kohle und Kernenergie. Dabei haben gerade diese Energieträger durch den früheren EGKS- und den noch immer geltenden Euratom-Vertrag schon sehr viel länger eine Gemeinschaftsdimension.

Vor 60 Jahren, am 18. April 1951, unterzeichneten die Vertreter Belgiens, Deutschlands, Frankreichs, Italiens, Luxemburgs und der Niederlande den Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS-Vertrag, auch Montanunion). Es war der erste Europäische Gemeinschaftsvertrag und zugleich Grundstein für die europäische Integration und eine sichere Energieversorgung in Europa. Am 23. Juli 1952 trat die Montanunion in Kraft. Sie beinhaltete eine gemeinsame überstaatliche Aufsicht über die Montanindustrie. Die Unterzeichnerstaaten übertrugen einen Teil ihrer nationalen Hoheitsrechte auf eine supranationale Organisation und verzichteten so auf einen Teil ihrer Souveränität. 50 Jahre nach ihrer Gründung endete mit dem Auslaufen des EGKS-Vertrages am 23. Juli 2002 die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl.

Vor diesem historischen Hintergrund ist es von besonderem Interesse, dass in letzter Zeit verstärkt die Frage diskutiert wird, ob die EU im Hinblick auf Veränderungen im Energiemix mehr Kompetenzen erhalten sollte. Zusätzlichen Zuständigkeiten der EU müssten alle Mitgliedstaaten zustimmen. Eine Kompetenzausweitung wird unter anderem mit der Notwendigkeit begründet, die erneuerbaren Energien weiter auszubauen sowie technisch und ökonomisch besser in das Energiesystem zu integrieren. Dies bedingt einen entsprechenden Ausbau der Leitungsnetze sowie eine hinreichend europäisch abgestimmte Verknüpfung der Energieinfrastrukturen. Zugleich müssten auch die Speicherpotenziale räumlich mit der EU verbundener Drittländer erschlossen werden. Das dritte Binnenmarktpaket hat hierzu bereits erste Schritte vorgezeichnet.

Die Frage der Kompetenzausweitung stellt sich insbesondere im Bereich der Atomenergie. Bisher hat die EU bei der Errichtung, dem Betrieb und der Sicherheit von Atomkraftwerken keine weitgehenden Rechte. Die EU kann nur Mindeststandards für Sicherheitsfragen festlegen. Das gilt auch angesichts der Ende März 2011 vom Europäischen Rat getroffenen Entscheidung, die Sicherheit aller kerntechnischen Anlagen der EU mittels einer umfassenden Risiko- und Sicherheitsbewertung (Stresstest) zu überprüfen. Die EU kann sich aber bei der EU-weiten Durchführung von Stresstests nicht auf eine formell umfassende Rechtsgrundlage stützen. Eine solche ist weder im Euratom-Vertrag noch im Vertrag von Lissabon ersichtlich. Es erfolgt daher eine freiwillige Teilnahme am Stresstest.

Die ist vorrangig gestützt auf die vom Umweltministerrat im Juni 2009 beschlossene Richtlinie 2009/71/EURATOM über einen Gemeinschaftsrahmen für die nukleare Sicherheit kerntechnischer Anlagen. Fällt ein Kernkraftwerk bei dem Test durch, liegt es letztlich in der Kompetenz der Mitgliedstaaten, die Anlage vom Netz zu nehmen. Folgerichtig bezeichnete Energiekommissar Oettinger im März 2011 die Grundsatzeinigung auf Stresstests für Atomkraftwerke als einen ersten Schritt in Richtung Europäisierung der Atomenergiepolitik. Ob die EU-Staaten Atomenergie nutzten, bleibe ihre Entscheidung. Sicherheit aber sei für Europa unteilbar. Er fordere daher neue Kompetenzen für die EU.

Schon 2010 hatte der Energiekommissar darauf verwiesen, dass es aus seiner Sicht nur wenige Bereiche gebe, in denen die Erkenntnis zu europäisieren so weit gediehen ist wie im Energiesektor. Das Ziel einer weiteren Europäisierung der Energiepolitik finde durchaus Unterstützung. Die Frage sei, ob die Mitgliedstaaten bereit sind, dafür Kompetenzen abzugeben. Zusätzliche EU-Kompetenzen, auch Koordinierungszuständigkeiten, bedeuten aber stets, dass die nationale Energiepolitik diesen Rechnung zu tragen hat. Das kann heißen, dass auf nationaler Ebene zusätzliche Anstrengungen erforderlich werden, die bisher nicht gewollt waren oder vernachlässigt wurden. Es kann auch heißen, dass aus der Gemeinschaftsperspektive eine nationale Vorreiterrolle den europäischen Harmonisierungsbestrebungen und gleichen Wettbewerbsbedingungen entgegenstehen kann.

Es spricht vieles dafür, dass langfristige Fragen der Energieversorgung nicht mehr nur auf nationaler Ebene behandelt werden können. Deshalb ist es zu begrüßen, dass der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs im Hinblick auf die künftige Energiepolitik der EU die Absicht bekräftigt hat, den Energiebinnenmarkt bis 2014 vollenden zu wollen. Damit soll der Wettbewerb gefördert werden, der nach wie vor nur begrenzt funktioniert.

Die Frist zur Umsetzung dieses Zieles erscheint sehr anspruchsvoll. So sind die Umsetzungsinstrumente des dritten Energiebinnenmarktpaketes noch nicht vollständig in den Mitgliedstaaten implementiert. Zudem sollen die Versorgung mit Gas und Strom europaweit sicherer und erneuerbare Energien gefördert werden. Besonders wichtig ist der Kommission dabei die Umsetzung und Durchführung der EG-Richtlinie zur Förderung erneuerbarer Energien in nationales Recht. Dies bedingt einen umfangreichen Netzausbau. Allein im Strombereich benötige man laut EU-Kommission in den nächsten zehn Jahren rund 45 000 km neuer oder modernisierter Leitungen. Allein der Bau von neuen Strom- und Gasnetzen wird Hunderte Mrd. ? kosten.

Die EU-Energiepolitik bewegt sich weiterhin auf vielen Feldern im Spannungsfeld zwischen nationalen und europäischen Interessenlagen. Bis zu einer gemeinsamen Energiepolitik der EU-Mitgliedstaaten ist es noch ein weiter Weg - trotz der Neuregelungen im Vertrag von Lissabon und auch nach der Verabschiedung des dritten EU-Energiebinnenmarktpaketes. Es ist daher dem Europäischen Rat beizupflichten, der Anfang Februar 2011 forderte: "Um die Energieversorgungssicherheit Europas weiter zu verbessern, sollte das europäische Potenzial für eine umweltverträgliche Gewinnung und Nutzung herkömmlicher fossiler Energieträger wie auch unkonventioneller fossiler Energieträger (Schiefergas und Ölschiefer) bewertet werden."

Insgesamt spricht viel dafür, dass die Zeit reif ist für eine stärkere Europäisierung der Energiepolitik unter Einbeziehung auch der heimischen Energieträger.