Aktuelle Entwicklungen in der nationalen und internationalen Klimapolitik

Die nationale und europäische Klimapolitik wurde in der zweiten Jahreshälfte 2008 und 2009 durch die Umsetzung des europäischen Klimaschutzpaketes vom Januar 2008 („Green Package”) geprägt. Zentraler Teil des Green Package ist die Novellierung des europäischen Emissionshandelssystems für die Zeit nach 2012, dem Ende der zweiten Handelsperiode und der Verpflichtungsperiode unter dem Kyoto-Protokoll. Kernelement der Novellierung des europäischen Emissionshandelssystems, die im Europäischen Parlament am 17. Dezember 2008 mit überwältigender Mehrheit verabschiedet wurde, ist die deutliche Verringerung der Emissionen im Rahmen des Emissionshandels in der Zeit 2013 bis 2020. So sollen die dem Emissionshandel unterliegenden Anlagen ihre Emissionen bis 2020 um 21% gegenüber 2005 verringern. Der überwiegende Teil der Emissionsrechte wird an die Stromerzeugungsunternehmen zugeteilt. Diese Rechte sollen nicht – wie in der Vergangenheit – kostenfrei, sondern mit einem Auktionsverfahren kostenpflichtig zugeteilt werden. Dies führt absehbar zu einem erheblichen Kostenschub bei den Strompreisen, den sowohl die industriellen als auch die privaten Stromverbraucher der Europäischen Union schultern müssen.

Die Vollauktionierung von Emissionsrechten im Bereich der Stromerzeugung wird die kohlenstoffreichen Primärenergieträger Braun- und Steinkohle besonders hart treffen, da sich die Stromerzeugungskosten hier am stärksten erhöhen. Absehbar ist eine „Dekarbonisierung” besonders im Bereich von Neuanlagen, da Neuinvestitionen auf Stein- und Braunkohlebasis nur getätigt werden, wenn die Vollkosten am Strommarkt durchgesetzt werden können. Der Emissionshandel favorisiert kohlenstoffarme Primärenergieträger, wie Gas. Preisniveau und Preisrisiken ließen diese im Wärmemarkt mit großen Nutzungsvorteilen angesiedelten Energieträger in Deutschland bislang nicht zu grundlastfähigen Energieträgern in der Stromerzeugung werden. Durch den Emissionshandel droht jedoch eine Verschiebung. Bei den übrigen Industrieanlagen soll ein stufenweiser Einstieg in die Auktionierung erfolgen, wobei die kostenlose Zuteilung im Jahr 2013 80% beträgt, bis 2020 auf 30% und bis 2027 auf 0% abgesenkt wird.

Die vom EU-Rat im März 2009 verabschiedete Richtlinie enthält eine Reihe von Regelungslücken, die die Kommission noch vor Beginn der dritten Handelsperiode im Januar 2013 schließen muss. Hierzu gehören insbesondere die Abgrenzung der Carbon Leakage-Sektoren, die im internationalen Wettbewerb stehen, und die Definition von Benchmarks für eben jene Sektoren.

Um die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrien nicht zu stark zu beeinträchtigen, sollen für energieintensive Wirtschaftszweige – wie beispielweise auch die Kokereien – gewisse Ausnahmen vom Einstieg in die Auktionierung geschaffen werden. Diese Ausnahmen sehen eine kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten für die 10% der effizientesten Anlagen im jeweiligen Wirtschaftszweig vor, wobei die übrigen Anlagen des Carbon Leakage-Sektors die ihnen zugeteilten Emissionsrechte letztendlich doch zumindest teilweise kostenpflichtig erwerben müssten. Zudem wird die Anzahl der im gesamten Emissionshandelssystem zugeteilten Rechte – egal ob kostenfrei oder kostenpflichtig – zwischen 2013 und 2020 um 1,74% pro Jahr reduziert, sodass gegen Ende des Zeitraums von einer erheblichen Verknappung von Emissionsrechten ausgegangen werden muss.

Auf internationaler Ebene wird die klimapolitische Diskussion im Jahr 2009 durch die Vorbereitung auf die 15. Vertragsstaatenkonferenz (COP15) geprägt, die im Dezember 2009 in Kopenhagen stattfindet. Auf ihr sollen ein Nachfolgeabkommen für das Kyoto-Protokoll aus dem Jahr 1997 verabschiedet und klimapolitische Zielvorgaben für die Zeit nach 2012 festgelegt werden. Die Europäische Union hat sich im Vorfeld dieser Verhandlungen im Januar 2009 unilateral auf eine Minderungsverpflichtung von 20% gegenüber 1990 festgelegt und sich dazu bereit erklärt, ihre CO₂-Emissionen um 30% zu senken, falls andere Industriestaaten vergleichbare Emissionsminderungen beschließen. Sie fordert ferner, den globalen Temperaturanstieg auf 2°C zu begrenzen und zur Erreichung dieses Ziels, die globalen Emissionen bis 2050 um 50% gegenüber 1990 zu senken. Die endgültige Verhandlungsposition der EU soll auf einem Ratsgipfel im Oktober 2009 verabschiedet werden.

Die europäischen Forderungen wurden vom G8-Gipfel im italienischen L’Aquila im Juli 2009 aufgegriffen. Die G8-Staaten wollen ihre Klimagasemissionen bis 2050 um 80% reduzieren, wobei die weltweiten Emissionen um 50% verringert werden sollen. Um dieses Ziel zu erreichen, müssten auch die Entwicklungs- und Schwellenländer ihre Emissionen gegenüber heute bis 2050 um mindestens 30% reduzieren, je nach dem, welcher Basiszeitraum seit 1990 als Ausgangspunkt für die Emissionsminderung gewählt wird. Diese implizite Forderung des G8-Gipfels wird die internationale Klimapolitik vor neue, schwierige Herausforderungen stellen.

Vergleicht man dies mit den CO₂-Minderungszielen, die die Entwicklungsländer den Industriestaaten abverlangen (etwa 40% gegenüber 1990 bis 2020), so fallen die bislang publik gemachten Reduzierungsabsichten deutlich dahinter zurück. Die UN-Klimaverhandlungen werden weiter dadurch erschwert, dass die Entwicklungsländer von den Industriestaaten jährliche Zahlungen für „Klimaschäden” im Bereich von ca. 200 Mrd. US-$ fordern, Forderungen, die vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Wirtschafts- und Finanzkrise wenig realistisch anmuten. Die Entwicklungsländer selbst, hauptsächlich China und Indien, die maßgeblich für den drastischen Emissionsanstieg der letzten zehn Jahre verantwortlich sind, sind dagegen nicht bereit, verpflichtende Emissionsbegrenzungszusagen zu machen. Sie haben aber zu erkennen gegeben, dass sie generell bereit sind, aus Gründen des Klimaschutzes zumindest ihre Energieeffizienz (d. h. Energieeinsatz bzw. CO₂-Emission pro Einheit Bruttosozialprodukt) bis 2020 deutlich zu verbessern, bzw. ihre CO₂-Emissionen ab ca. 2030 sogar zu stabilisieren. Dies würde gegenüber den Trendannahmen zu einer Emissionsminderung auch in den Entwicklungsländern, insbesondere China und Indien führen.

In den USA wurde nach dem Einzug von Präsident Barack Obama ins Weiße Haus im Januar 2009 umgehend versucht, eine klimapolitische Kurswende einzuleiten. Dies führte zur raschen Vorlage und Verabschiedung eines Gesetzentwurfs durch den Kongress, der nach Angaben des World Resources Institute in der Summe die 28%-ige Senkung der Treibhausgasemissionen der USA bis zum Jahr 2020 im Vergleich zu 2005 zur Folge hätte. Die Verabschiedung durch den US-Senat steht noch aus und wird als unsicher eingeschätzt. Dieses Klimaschutzprogramm ist in seiner Breite noch umfassender als das europäische Green Package oder die deutschen klimapolitischen Beschlüsse von Meseberg/ Brandenburg (August 2007). Es umfasst nämlich alle sechs Kyoto-Gase und deckt vergleichsweise erheblich größere Bereiche der amerikanischen Wirtschaft ab als das europäische Emissionshandelssystem. Die Gesamtemissionsminderungen des Gesetzentwurfs von Waxman-Markey werden auf ca. 17% bis 2020 im Vergleich zu 1990 veranschlagt. Dies ist relativ ambitioniert, insbesondere im Vergleich zu den gegenwärtigen Emissionen, und dürfte im Vergleich zum Bezugsjahr 2005 auf stärkere Emissionsminderungsvorgaben als in der Europäischen Union hinauslaufen. Abgesehen von der Europäischen Union und den USA ist jedoch in den übrigen OECD-Ländern gegenwärtig nicht zu erkennen, ob Bereitschaft besteht, die Klimagasemissionen bis 2020 in vergleichbarem Maße zu mindern.

In Deutschland wird in der klimapolitischen Diskussion verstärkt eine CO₂-Minderung um mindestens 40% bis 2020 mit dem Hinweis darauf gefordert, dass der Klimawandel sich in den letzten Jahren

„Die Weltuntergangshysterie, die manche Medien verbreiten, wird von den wissenschaftlichen Schätzungen nicht unterstützt.”

Prof. Dr. Richard S. J. Tol,
Umweltökonom und Mitarbeiter des
Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC),
zitiert von Philip Plickert in der FAZ vom 14. September 2009.

beschleunigt habe und dass es auch aus diesem Grund erforderlich sei, die Klimagasemissionen noch deutlicher und nachhaltiger zu reduzieren als man es noch vor wenigen Jahren für erforderlich hielt. Für die Öffentlichkeit nicht erkennbar besteht in der Wissenschaft ein Meinungsspektrum darüber, in welchem Maße anthropogene Treibhausgasemissionen für den Temperaturanstieg der letzten Jahrzehnte verantwortlich sind. In den Medien und der Politik finden weitgehend diejenigen Wissenschaftler Gehör, die dem „alarmistischen” Ende dieses Spektrums angehören und möglichst drastische CO₂-Minderungen verlangen, obwohl sich der Klimawandel – beschrieben z. B. durch die globale Mitteltemperatur, den Meeresspiegelanstieg oder die Hurricane-Häufigkeit – in den letzten Jahren nach Aussagen anderer Wissenschaftler nicht beschleunigt habe. So wird ausführlich von mehreren Autoren im Bulletin of the American Meteorological Society (Peterson und Bariger, Hrsg.: Special Supplement „State of the Climate 2008”, Vol. 8, Aug. 2009) auf die Entwicklung auch der letzten Jahre im Vergleich zu früheren Zeiträumen eingegangen. Im Beitrag von Knight et al. (ebenda), der Werte bis einschließlich Dezember 2008 verwendet, heißt es sogar „Observations indicate that global temperature rise has slowed in the last decade”.

Die Initiative des Bundesverbands der Deutschen Industrie (BDI) „Wirtschaft für Klimaschutz”, der 40 Unternehmen und Verbände angehören, u. a. auch der GVSt, hat Ende März 2009 im Rahmen einer klimapolitischen Veranstaltung des BDI eine aktualisierte Fassung der erstmals 2007 vorgelegten McKinsey-Studie „Kosten und Potenziale der Vermeidung von Treibhausgasemissionen in Deutschland” veröffentlicht. Damit verfügt Deutschland als erstes Land der Welt über eine detaillierte Bewertung aller bekannten Klimaschutztechniken in „€/t CO₂”. Wesentliches Kriterium für die „Vertretbarkeit” von entsprechenden Umstellungs- und Vermeidungsinvestitionen war, ob sie zu Einbußen an Wirtschaftswachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Lebensqualität führen oder nicht.

Die bis 2020 für tragbar erachtete Reduktion der Treibhausgas (THG) - Emissionen wird auf 30% veranschlagt. 25% Reduktion könnten demnach im Zielzeitraum durch wirtschaftliche Hebel realisiert werden. 30% sind möglich, wenn mit politischer Unterstützung – bzw. Mehrkosten von bis zu 49 €/t CO₂-Äquivalent (CO₂e) – zusätzlich die Umstellung des Energiemix auf einen höheren Anteil erneuerbarer Energien erfolgt. 40% THG-Minderung werden hingegen erst bis 2030 für tragbar gehalten, sofern nach 2020 die CCS-Technologie zum Durchbruch gelangt.

In die Untersuchung wurden neben dem Energiesektor auch die Sektoren Gebäude, Transport und Industrie einbezogen. Unterstellt wurde die Beibehaltung des Kernenergieausstiegs wie auch des EEG. Zu den Ergebnissen gehörte, dass die kostengünstigsten Einsparpotenziale keineswegs im Energiesektor zu finden sind, sondern im Gebäudesektor sowie in Teilen der industriellen Produktion (insbesondere Antriebssysteme). Innerhalb des Energiesektors zählen Retrofit-Maßnahmen bei Kohlekraftwerken zu den kostengünstigsten Optionen, teilweise als sich selbst rechnende „wirtschaftliche Hebel”. Deutlich gemacht hat die Studie auch, dass über die Ernte der wirtschaftlichen und tragbaren Vermeidungspotenziale hinaus mit relativ steil ansteigenden Grenzvermeidungskosten zu rechnen ist, d. h. zusätzliche Reduktionen erfordern dann je Tonne CO₂-Äquivalent immer höhere Vermeidungskosten.

BDI-Präsident Hans-Peter Keitel sieht die Studie als Beleg dafür, dass sich Klimaschutz und Wirtschaftswachstum miteinander verbinden lassen und auch in der Wirtschaftskrise an den Klimaschutzzielen festzuhalten ist. Die Klimapolitik müsse aber so ausgestaltet werden, dass sie Anreize für nachhaltiges Wachstum setzt und fairen Wettbewerb ermöglicht. Unabhängig von der Höhe des Ölpreises und selbst bei extremen Preisschwankungen gebe es ein enormes Potenzial zur Vermeidung von Treibhausgasen.