Konsultationsverfahren für die Verlängerung der EU-Ratsverordnung zur Genehmigung von Steinkohlebeihilfen

Für den sozialverträglichen Anpassungsprozess des deutschen Steinkohlenbergbaus und die Umsetzung der steinkohlepolitischen Beschlüsse muss auch weiterhin die EU-rechtliche Genehmigung der gewährten Kohlehilfen möglich sein. Rechtsgrundlage dafür ist bis zum Jahr 2010 die geltende EU-Ratsverordnung 1407/2002 über staatliche Beihilfen für den Steinkohlenbergbau. Für die Zeit ab 2011 ist eine neue EU-Regelung der Kohlebeihilfen nötig. Andernfalls würden die allgemeinen Bestimmungen des EU-Vertrags Anwendung finden, die allerdings für die Zwecke des deutschen Steinkohlenbergbaus nicht ausreichen.

Auf europäischer Ebene ist 2009 ein Konsultationsverfahren zum Auslaufen der Gemeinschaftsregelungen der Steinkohlebeihilfen eingeleitet worden. Es hat eine Reihe von kohlepolitischen und beihilferechtlichen Grundsatzfragen aufgeworfen. In diesem Zusammenhang haben der GVSt und die RAG der Europäischen Kommission eine gemeinsame Stellungnahme vorgelegt.

Darin betonen sie, dass ein wesentlicher Aspekt des Steinkohlefinanzierungsgesetzes die Sozialverträglichkeit bei der Rückführung der Förderung ist. Ein Auslaufen der Subventionen zu einem früheren Zeitpunkt wäre angesichts der Altersstruktur der Belegschaft und der gerade in den Bergbauregionen schwierigen Arbeitsmarktsituation sozialverträglich unmöglich. Darauf weist auch der von der deutschen Bundesregierung in diesem Zusammenhang bei der EU-Kommission notifizierte Umstrukturierungsplan bis 2018 hin. Seine Genehmigung steht noch aus und ist in enger Verbindung zu sehen mit den Konsultationen in Zusammenhang mit dem Auslaufen der EU-Ratsverordnung 1407/2002.

Wettbewerb durch Beihilfen nicht beeinträchtigt

Auch aus Sicht der EU-Kommission haben die Steinkohlebeihilfen bisher nie zu Beeinträchtigungen des Wettbewerbs auf den wichtigsten Kohleabsatzmärkten geführt. Speziell in Deutschland hat sich gerade durch die stark rückläufige Steinkohlenförderung ein großer Raum für Steinkohlenimporte eröffnet. Insofern ist der Umstrukturierungsplan mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Die Kommission hat sich dieser Einschätzung nicht anschließen können.

In ihrer Stellungnahme weist die deutsche Steinkohle des Weiteren darauf hin, dass der Steinkohlenbergbau in den Ländern der EU größtenteils unter geologisch schwierigen Bedingungen stattfindet. Dies verhindert, dass sich seine Produktionskosten so weit verringern lassen, dass sie das Niveau von Importkohle aus Drittländern erreichen. Der Steinkohlenbergbau insgesamt wäre daher dauerhaft nicht überlebensfähig, wenn keine Maßnahmen zur Gewährung staatlicher Hilfen getroffen würden. Erst recht ist er auf Beihilfen zur Rücknahme der Fördertätigkeit angewiesen, die unter Wahrung des Prinzips der Sozialverträglichkeit durchgeführt werden sollen, wie es im deutschen Steinkohlenbergbau der Fall ist.

Heimische Steinkohle bedeutet Energieversorgungssicherheit

Die Europäische Kommission begründete die bestehende Verordnung bisher auch immer mit dem Beitrag der Steinkohlenförderung für die Energieversorgungssicherheit. Denn eine völlige Abhängigkeit von Importkohle aus Drittländern könnte nach Auffassung der Kommission die Risiken und Unwägbarkeiten bei der langfristigen Sicherheit der Energieversorgung der EU vergrößern. Gerade in einer immer stärker globalisierten Welt mit zunehmender Konkurrenz um die vorhandenen Ressourcen stellt die Versorgungssicherheit durch Zugang zu heimischen Steinkohlenvorkommen ein hohes Gut dar.

Es ist nämlich durchaus nicht sicher, dass Kohle immer in ausreichendem Maße in der gewünschten Qualität zu einem akzeptablen Preis auf dem Weltmarkt zur Verfügung steht. Einer Analyse vom Frühjahr 2008 zufolge wird bereits im Jahr 2011 wieder damit zu rechnen sein, dass Angebot und Nachfrage auf dem Weltkraftwerkskohlenmarkt die Kapazitätsgrenzen erreichen. Ab 2012 müssten sogar Engpässe erwartet werden („Development and Perspectives on Supply and Demand in the Global Hard Coal Market”, Maggi Rademacher in: Zeitschrift für Energiewirtschaft 2/2008, S. 67ff.). Durch die danach eingetretene globale Wirtschaftskrise ist eine zeitliche Verschiebung dieser Tendenz zu erwarten. Am Ergebnis der Analyse ändert dies im Grundsatz aber wenig.

Ähnliche Einschätzungen hat die im Jahr 2007 veröffentlichte Studie „The Future of Coal” des Energie-Instituts des Joint Research Center der EU-Kommission vertreten. Nach dieser Studie ist es nicht sicher, dass die zur Deckung der mittelund langfristigen Kohlenachfrage erforderliche Steigerung des globalen Angebots erfolgen wird. Die Lieferperspektiven für Kohle auf dem Weltmarkt wären auf Dauer keineswegs so sicher wie häufig angenommen. Der Grund dafür ist die relativ rasche Abnahme der wirtschaftlich gewinnbaren Reserven sowie die sehr hohe Länder- und die steigende Unternehmenskonzentration. In jedem Fall würden die Weltmarktpreise erheblich steigen; ein Szenario, das 2008 – zunächst vorübergehend – auch eingetreten ist. Auf Grund der Studie erscheint eine umfassendere und effizientere Nutzung der heimischen Steinkohlenreserven der EU sinnvoll. Dies würde nicht nur die Importabhängigkeit reduzieren, sondern auch zusätzliche vorteilhafte Synergien wie z. B. eine Sicherung der Beschäftigung in Bergbau und Zulieferindustrie ermöglichen. Die Sicherung der Beschäftigung hat in Folge der Krise europaweit nach Auffassung der EU-Kommission höchste Priorität erlangt.

Auch wenn durch die Weltwirtschaftskrise ein anderes zeitliches Szenario eintreten wird, so ist eine Verknappung offenbar nur eine Frage der Zeit. Bereits vor Erreichen der Vollauslastung der Kapazitäten in der gesamten Kohlekette werden die Preise deutlich ansteigen, wie die Erfahrung im vergangenen Jahr zeigte.

Eine Umstellung der bestehenden Kohlekraftwerke auf Weltmarktkohle wäre im Übrigen nicht in jedem Fall möglich – und wenn, dann auch nur nach mehr oder weniger umfangreichem Umbau der Kraftwerke bzw. Umstellung der Transportinfrastruktur. Vor dem Hintergrund der öffentlichen Diskussion über den Neubau von Kohlekraftwerken sind daher zusätzliche Veränderungen im Kraftwerkspark zu Lasten eines ausgewogenen Energiemix in der Stromerzeugung absehbar(s. a. Kapitel Herausforderungen für die europäische und deutsche Energiepolitik).

Unter Umweltgesichtspunkten ist die Frage der Beihilfen für die Steinkohlengewinnung im Übrigen getrennt zu betrachten von den Auswirkungen der Steinkohlennutzung. Letztere treten beim Einsatz von Importkohle genauso ein. Die Probleme gelten unabhängig von der Herkunft der Kohlen. Dies gilt insbesondere für die Verringerung der CO₂-Emissionen aus Kohlekraftwerken. Denn die Umwelt- und Klimafreundlichkeit der Kohlekraftwerke hängt ab von den jeweiligen Emissionsstandards im Kraftwerkssektor und der Höhe der Wirkungsgrade, künftig auch von der Entwicklung und Durchsetzung der nahezu CO₂-freien CCS-Technologien.

Umgekehrt würde die Einstellung der Steinkohlenförderung in den Mitgliedstaaten der EU bedeuten, dass die Produktion auch für den europäischen Markt verstärkt in dritte Länder verlagert wird, in denen in der Regel erheblich geringere Umweltstandards als in der EU herrschen. Hinzu kämen unter Klimagesichtspunkten u. a. auch die Emissionen durch den zusätzlichen internationalen Kohletransport. Die globale „Ökobilanz” der Steinkohlenproduktion insgesamt würde dadurch keineswegs verbessert, sondern in aller Regel verschlechtert. Eine Mindestproduktion subventionierter heimischer Steinkohle dagegen hätte klare Vorteile. Sie würde – wie schon die bisher geltende EU-Regelung feststellt – die Anreize und Chancen in den Mitgliedstaaten erhöhen. Auch die Führungsposition der europäischen Technologie würde gesichert werden, in der eine umweltschonende Förderung der Kohle, deren saubere Verbrennung und zugleich ein Transfer dieser Technologie zu den großen Kohle produzierenden Regionen außerhalb der EU ermöglicht würde.

Zugang zur Lagerstätte sichern

Eine Fortsetzung der Steinkohlenförderung sichert auch den Zugang zur Lagerstätte. Die technisch gewinnbaren Vorräte in den deutschen Steinkohlenlagerstätten sind die bei weitem größten Energievorräte innerhalb der EU. Bezogen auf Deutschland haben sie einen Anteil von 63% an den heimischen Energievorräten.

Die heimische Steinkohle liefert – bei einem Anteil von rund 4% am Primärenergieverbrauch und etwa einem Drittel bei der Stromerzeugung aus Steinkohle – nicht nur im Hinblick auf den Zugang zu den Vorkommen nach wie vor einen bedeutsamen Beitrag zur Energieversorgung in Deutschland. Sie könnte dies vor dem Hintergrund der vorhandenen Vorkommen auch noch für mehrere Jahrhunderte leisten. Anders als noch vor 25 Jahren dominiert heute mit einem Anteil von rund 77% der Absatz an die Stromwirtschaft. Der Anteil, der 2008 in die Stahlindustrie ging, betrug 21%. Kleinere Mengen werden daneben – subventionsfrei – in den Wärmemarkt geliefert (Anthrazitkohlen).

Dem infolge der einsetzenden Rezession bereits 2008 nahezu stagnierenden Stromverbrauch folgte 2009 auch ein monatelanger Abwärtstrend bei der Stromerzeugung – begründet im geringeren industriellen Verbrauch. So hat es beispielsweise bei der Rohstahlproduktion in Deutschland seit dem Jahresbeginn massive Einbrüche um bis zu 42% gegeben. Sowohl beim Absatz von Kraftwerkskohle als auch von Kokskohle und Koks ist es im ersten Halbjahr konjunkturell bedingt zu erheblichen Rückgängen gekommen. Die letzte unter dem Dach der RAG verbliebene Kokerei Prosper musste nach Jahren der Vollauslastung ihre Kapazitätsauslastung zeitweise auf die technische Untergrenze zurücknehmen, genauso wie alle übrigen sich im Besitz der Stahlproduzenten befindenden Kokereien in Deutschland auch.

Seit dem Sommer 2009 gibt es allerdings wieder deutliche Signale dafür, dass die konjunkturelle Talsohle durchschritten ist (Stand September 2009).

Öffentliche Hilfen

Für das Jahr 2008 waren für den deutschen Steinkohlenbergbau gemäß Haushaltsplan 2,378 Mrd. € an öffentlichen Hilfen für die laufende Förderung, Altlasten und Stilllegungsmaßnahmen bereitgestellt worden. Davon entfielen 1,862 Mrd. € auf den Bundes- und 0,516 Mrd. € auf den nordrheinwestfälischen Landeshaushalt. Das Saarland beteiligt sich an diesen Kohlehilfen nicht. Auf Grund der auf dem Importkohlenmarkt zu verzeichnenden Preissteigerungen reduzierte sich der Bedarf jedoch, sodass Anfang 2009 ein um fast 600 Mio. € verminderter Betrag ausgezahlt wurde.

Wurden die Steinkohlesubventionen in den vergangenen Jahren gerade von Ökonomen sehr kritisch beurteilt, so scheint sich mittlerweile hier und da eine Neubewertung zu ergeben. Die Wirtschafts- und Finanzkrise und die dadurch initiierten umfangreichen staatlichen Rettungsmaßnahmen verschoben die Relationen im Subventionsgeschehen und im staatlichen Handeln sehr deutlich. So äußerte sich beispielsweise Prof. Peter Bofinger, Mitglied des Sachverständigenrats, in seinem Buch „Ist der Markt noch zu retten?” im Zusammenhang mit der Subventionsdebatte und speziell zu den Subventionsstudien des Kieler Instituts für Weltwirtschaft (IfW): „Man kann sich bei jeder dieser Positionen streiten, ob dafür öffentliche Mittel eingesetzt werden sollten. Aber es gibt für die meisten dieser Subventionen durchaus eine ökonomische Rechtfertigung. Dies gilt selbst für die Steinkohle, die bei steigenden Energiepreisen durchaus wieder attraktiv werden kann.”

Fiskalische Folgekosten

Der Steinkohlenbergbau ist nach wie vor von beträchtlicher Bedeutung für die Städte und Gemeinden in den Revieren. Ein Anfang 2008 veröffentlichtes Gutachten der Prognos AG zur regionalwirtschaftlichen Bedeutung des Steinkohlenbergbaus im Ruhrgebiet zeigte Folgendes: Auf einen Bergbauarbeitsplatz kommen 1,3 weitere Arbeitsplätze im wirtschaftlichen Umfeld – davon rechnerisch ungefähr ein Arbeitsplatz in der Region selbst. So wird durch den Bergbau nicht nur direkt, sondern auch indirekt Arbeit geschaffen. Es handelt sich hier zum einen um Arbeitsplätze in der Zulieferindustrie, zum anderen aber auch um solche, die durch die Kaufkraft der Bergbaubeschäftigten zusätzlich gesichert werden – etwa im Handel oder im Handwerk der Region. In vielen ehemaligen Bergbauregionen und Bergbaurückzugsgebieten ist deshalb die Arbeitslosigkeit typischerweise überdurchschnittlich hoch.

Zu berücksichtigen sind auch die fiskalischen Folgekosten. Werden in der Folge von Bergwerksstilllegungen Steuern und Sozialversicherungsbeiträge nicht mehr geleistet, kann das trotz der eingesparten Subventionen per Saldo für viele Jahre sogar zu Nettobelastungen der öffentlichen Kassen führen. Erschwert wird somit auch die Finanzierung regionalpolitischer Strukturanpassungsmaßnahmen.

Zwar hat es in der Vergangenheit vielfältige regionalwirtschaftliche Flankierungsmaßnahmen auch durch EU-Programme gegeben (z. B. RECHAR,RESIDER oder Ziel-2-Maßnahmen); doch sie konzentrierten sich auf das allgemeine Umfeld, nicht aber auf die unmittelbaren Auswirkungen der Arbeitsplatzverluste im Steinkohlenbergbau und den von ihm abhängigen Sektoren.

Bereits vor dem Beschluss im Jahr 2007, die subventionierte Förderung der Steinkohle in Deutschland zu beenden, wurde die Förderung über Jahre hinweg deutlich, aber immer sozialverträglich zurückgeführt. Dies hat zumindest bruchartige Entwicklungen in den Bergbaurevieren verhindert. Das Auslaufdatum Ende 2018 wurde bewusst so gewählt, um größere negative soziale und regionale Auswirkungen vermeiden zu können.

Zusammenfassend ist über die Ende 2010 auslaufende EU-Ratsverordnung über Steinkohlebeihilfen daher festzuhalten: Sie hat sich bewährt und zu keinen gravierenden Problemen geführt, die Anlass zu einer Änderung während der Laufzeit der Verordnung gegeben haben. Dies hat die EU-Kommission in ihrem Monitoring-Bericht zu dieser Verordnung selbst festgestellt. Der deutsche Steinkohlenbergbau hatte sich deshalb schon 2006 in seiner Stellungnahme im Rahmen der Konsultation zum Monitoring-Bericht für eine – modifizierte – Fortschreibung dieser Verordnung ausgesprochen. Dies sehen auch etliche andere Kohleländer so. Künftig sollten in jedem Fall alle bisher bestehenden Beihilfeinstrumente im EU-Rahmen zulässig bleiben.

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