Perspektiven der Energieversorgung bis 2020 – gefährdete Energiesicherheit

Unzweifelhaft geht es bei der Energiesicherheit nicht nur um die Risiken der Primärenergieversorgung. Auch bei den Erzeugungs-, Verarbeitungs- und Verteilungskapazitäten im Energiesektor deuten sich hierzulande beträchtliche Defizite an. Abschreckend für die Investitionsbereitschaft der Energieversorgungsunternehmen wirken vor allem umwelt- und klimapolitisch bedingte Planungsunsicherheiten in Verbindung mit der umfassenden Liberalisierung der Energiemärkte und den zuletzt enormen gesamtwirtschaftlichen Instabilitäten. So hat die Deutsche Energie-Agentur (dena) inzwischen wiederholt vor einer „Stromlücke” in Deutschland gewarnt: Nach den bisherigen Planungen der deutschen Energiewirtschaft für Neubau und Ersatz „konventioneller” Kraftwerkskapazitäten beim Atomausstieg und auch beim Ausbau der erneuerbaren Energien fehlen bis 2020 rund 12.000 MW an Erzeugungskapazitäten. Das entspricht etwa 15% der prognostizierten Stromnachfrage und ließe insbesondere in Spitzenlastzeiten Versorgungsausfälle erwarten.

Die Einbindung in den europäischen Elektrizitätsbinnenmarkt mildert zwar die Spitzenlastproblematik etwas. Sie löst aber nicht das Kapazitätsproblem. Studien der europäischen Stromnetzbetreiber (UCPTE) zeigen, dass auch europaweit angesichts zunehmender Stromnachfrage eher Kapazitätsengpässe als -überschüsse zu erwarten sind. Engpässe in der Versorgung der Verbraucher kann es selbst bei genügenden Erzeugungskapazitäten geben, wenn die Stromnetze innerhalb Deutschlands und über die nationalen Landesgrenzen hinweg nicht zügig genug ausgebaut werden. Das gilt für andere Bereiche der Energieinfrastruktur nicht minder. Dass hier erheblicher energiepolitischer Handlungsbedarf besteht, wird durch das Energieleitungsausbaugesetz und andere Maßnahmen der Bundesregierung bestätigt.

Nichtsdestoweniger droht die von der dena vorausgesagte Stromlücke bei den Erzeugungskapazitäten. Insbesondere fehlt es aufgrund klimapolitischer Zusatzbelastungen und Planungsunsicherheiten sowie teilweise massiver lokaler und auch überregionaler Widerstände am Zubau von neuen Kohlekraftwerken. Die Zahl der verzögerten, vorerst auf Eis gelegten oder sogar stornierten Kohlekraftwerksprojekte in Deutschland nimmt ständig zu – von Berlin über Kiel und Herne im Ruhrgebiet bis nach Ensdorf im Saarland. Die Widerstände richten sich ausgerechnet gegen neue, deutlich effizientere und umweltverträglichere Kohlekraftwerke. Der weit fortgeschrittene Bau des hochmodernen Steinkohlenkraftwerks Datteln wurde durch das Oberverwaltungsgericht Münster gestoppt.

Es gilt nun genau zu untersuchen, auf welcher Ebene es im Rahmen der Genehmigung zu den Beanstandungen des Gerichts kommen konnte. Dieser Fall kann jedenfalls nicht dafür herhalten, das Ende des Baus neuer Steinkohlenkraftwerke zu verkünden. Trotz allem: Planungssicherheit scheint es für Großinvestitionen in Deutschland immer weniger zu geben.

Die Klimafrage ist ein globales Problem, das auf nationaler Ebene nicht einmal ansatzweise gelöst werden kann. Aus deutschen Kohlekraftwerken – weltweit unter den klimaverträglichsten – stammen rund 1% der weltweiten CO₂-Emissionen. Die Probleme für die Versorgungssicherheit – begründet im Fehlen genügender Kohlekraftwerkskapazität – treffen dagegen die deutsche Volkswirtschaft in vollem Maße. Kaum gesehen werden die Chancen moderner Kohletechnologien wie auch die Wirkungsweise der schon eingeführten klimapolitischen Maßnahmen. Durch das europäische Emissionshandelssystem werden die Klimaschutzvorgaben in den Sektoren automatisch erfüllt, in denen Kohle zum allergrößten Teil eingesetzt wird. Neue Kraftwerke können dagegen gar nicht verstoßen. Die oben erwähnte BMU-Roadmap hat belegt, dass ein Kohleanteil von 40% an der deutschen Stromerzeugung in 2020 mit ehrgeizigen Klimaschutzzielen ebenso zu vereinbaren wäre wie mit dem Atomausstieg.

Die Wirtschafts- und Finanzkrise 2008/2009 hat unterdessen infolge gestiegener Kapitalkosten zu einer zusätzlichen Rücknahme zunächst geplanter Investitionen im gesamten Kraftwerkssektor der EU geführt. Die im Frühjahr 2009 veröffentlichte Analyse der Beratungsgesellschaft A. T. Kearney hat diese Investitionsrücknahmen bis 2020 hochgerechnet. Geschätztes Ergebnis: eine Minderkapazität von 20 - 25%. Dies betrifft weniger die ohnehin revidierten Pläne für neue Kohlekraftwerke. Vielmehr betroffen sind die bisherigen Planungen zum Ausbau der Stromerzeugung auf Basis erneuerbarer Energien, insbesondere der geplanten großen neuen Offshore-Windkraftkapazitäten. Die Studie stellte daher die Frage „Folgt der Finanzkrise die Energiekrise?”

Gefährdet bleibt jedoch ebenso die Sicherheit der Primärenergieversorgung in Deutschland. Viele Prognosen und fast alle Experten erwarten – trotz der temporären Einbrüche – eine Fortsetzung der in den Vorjahren manifest gewordenen Trendwende auf den internationalen Energie- und Rohstoffmärkten. Dies machen auch diverse Einschätzungen in dem vorliegenden Jahresbericht deutlich.

Energierohstoffe werden im 21. Jahrhundert tendenziell knapp und teuer. Warnungen vor der nächsten Ölkrise gibt es zuhauf. Ebenso wird vor einer drohenden „Gaslücke” und der Gefahr eines internationalen Gaskartells gewarnt. Bei der Kohle liegt das Problem nicht bei den Reserven. Sie reichen weltweit und hierzulande noch für weit mehr als ein Jahrhundert. Kritisch ist vielmehr die regionale Verfügbarkeit. Der nächste Wirtschaftsaufschwung bedeutet weiteres Nachfragewachstum und zugleich Nachfrage-Verschiebungen an den Kohleweltmärkten in Richtung Asien. In Anbetracht dessen stellt die Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR) in ihrem Bericht „Energierohstoffe 2009” mit Blick auf die EU besorgt fest: „Vor dem Hintergrund einer auch weiter abnehmenden Hartkohlenförderung (= Steinkohle) in Europa und der damit verbundenen Zunahme der Importabhängigkeit würde eine Verknappung den europäischen Raum besonders hart treffen”. – Zu den ökonomischen Risiken gesellen sich an den internationalen Energiemärkten zudem die geopolitischen Risiken, wie sie im Gastbeitrag dieses Jahresberichts beschrieben sind.

Was kann aber energiepolitisch gegen die zunehmenden Bezugsrisiken auf den internationalen Energie- und Rohstoffmärkten unternommen werden? Eine gängige Antwort lautet stets Diversifizierung – also systematische Streuung der Bezugsquellen. Diversifizierungsstrategien stoßen allerdings stets an die Grenzen, die durch die Konzentration der Vorräte und des Marktangebots gesetzt sind. Sie stehen in der Regel im Konflikt mit der Wirtschaftlichkeit. Denn andernfalls hätten die Preis- und Kostensignale des Markts von selbst für einen hinreichenden Diversifizierungsgrad gesorgt. Analoge Konflikte können in Bezug auf die Umweltziele bestehen. Und schließlich kann eine marktwirtschaftlich orientierte Energiepolitik auf staatlicher Ebene bzw. supranationaler Ebene nur einen erweiterten Rahmen schaffen für entsprechende Bemühungen der Unternehmen. Grenzüberschreitende Leitungsprojekte als Beispiel für supranationale Projekte etwa bedeuten zusätzliche Koordinierungsprobleme. Es ist keineswegs zu gewährleisten, ob die Unternehmen dann davon Gebrauch machen, aus einzelwirtschaftlichen Gründen doch andere Prioritäten setzen oder mit gegenläufigen Strategien anderer Staaten konfrontiert werden.

Eine weitere gängige Antwort auf die Herausforderungen der Versorgungssicherheit ist die forcierte Steigerung der Energieeffizienz bzw. des Energiesparens. Sie kommt zugleich auch den anderen zentralen energiepolitischen Zielen Wirtschaftlichkeit und Umweltverträglichkeit entgegen. Dieser Ansatz hat zweifellos seine Berechtigung. Die Energieeffizienz ist womöglich sogar der „schlafende Riese” der Energiepolitik. Allerdings liegen ihre Potenziale nicht so sehr in der Energieerzeugung als vielmehr in der Energienutzung – und hier weniger in der Energiewirtschaft als vielmehr im Gebäudesektor, im Verkehrswesen und in Teilen der industriellen Produktion. Die Frage ist allerdings, inwieweit und in welchem Tempo sich die Energieeffizienz vorantreiben lässt, ohne Wohlfahrtseinbußen an anderer Stelle zu erleiden. Denn (energie-) technische Bestverhältnisse sind noch lange keine ökonomischen Bestverhältnisse. Es wäre daher mehr als leichtsinnig, Energiesparen mit einer verlässlichen Energiequelle gleichzusetzen oder gar von politisch gesetzten Einsparzielen der fernen Zukunft auf die Verzichtbarkeit heute verfügbarer Versorgungsquellen zu schließen.

Der Blick auf die Perspektiven der Primärenergieversorgung etwa im Jahr 2020 stellt die deutsche Energiepolitik vor große Herausforderungen.

Wird der Kernenergieausstieg wie im geltenden Atomgesetz vorgesehen planmäßig vollzogen, wird das letzte deutsche Kernkraftwerk im Jahr 2022 stillgelegt. Im Jahr 2020 werden von den heute 17 Kernkraftwerken in Deutschland nur noch drei in Betrieb sein. Sie decken dann etwa nur noch 8% der inländischen Stromerzeugung und damit allenfalls noch ganze 3% des Primärenergieverbrauchs. In den Folgejahren sinkt dieser Restbeitrag dann auf null.

Etwa um 2019/2020 wird es aufgrund der Erschöpfung der bekannten inländischen Reserven kaum noch eine inländische Erdöl- und Erdgasförderung geben. Auch die Erdöl- und Erdgasförderung der übrigen EU wird dann wegen der zur Neige gehenden Nordseequellen nur noch gering sein. Bei Öl und Gas steigt die Abhängigkeit von Importlieferungen, die schon bald vollständig aus Nicht-EU-Ländern stammen werden, ab 2020 auf 100%. Das wird wegen der geringen heimischen Vorräte unvermeidlich sein.

Bei der heimischen Steinkohle mit ihren großen Vorkommen hängt die weitere Verfügbarkeit keineswegs von der Begrenztheit der Vorräte ab, sondern von wirtschaftlichen Entwicklungen und politischen Entscheidungen. Sie wird 2020 wegen kompletter Stilllegung aller verbliebenen Bergwerke keinen Versorgungsbeitrag mehr leisten können, sollte das Gesetz zur Finanzierung der Beendigung des subventionierten Steinkohlenbergbaus zum Ende desJahres 2018 ohne eine Revision umgesetzt werden. Der Zugriff auf die heimischen Vorkommen wäre somit verloren. Die Steinkohlenversorgung des deutschen Markts wäre dann ebenfalls total von Importen abhängig. Schon heute werden die „Reserven” heimischer Steinkohle aufgrund der politischen Vorgaben minimalisiert angegeben, obwohl die großen Vorkommen physisch keinesfalls verschwunden sind.

In hohem Maße von politischen Rahmenbedingungen abhängig ist auch die Zukunft der heimischen Braunkohle. Sie steht von allen Energieträgern am stärksten im Fadenkreuz der Klimapolitik. Entscheidend ist deshalb, dass eine Perspektive für eine klimaverträgliche Braunkohlenverstromung nach 2020 durch eine erfolgreiche Realisierung der CCS-Technologie hergestellt werden kann.

Die erneuerbaren Energien sollen mit massiver politischer Unterstützung weiter zunehmende Versorgungsbeiträge leisten und dabei die Wirtschaftlichkeitsgrenze, von der sie heute noch teilweise weit entfernt sind, durchbrechen. Langfristig – d. h. bis Mitte dieses Jahrhunderts – sollen die erneuerbaren Energien nach Erwartung der Bundesregierung sogar rund die Hälfte der Energieversorgung tragen. Erklärtes energiepolitisches Ziel in Deutschland ist es, dass der Anteil der erneuerbaren Energien am gesamten Bruttostromverbrauch im Jahr 2020 mindestens 30% betragen wird und danach kontinuierlich steigt. An der gesamten Wärmeversorgung soll der Anteil erneuerbarer Energien dann 14% betragen, der Anteil der biogenen Kraftstoffe bis dahin auf 12% ansteigen. Gemäß der BMU-Leitstudie 2008 für den Ausbau der erneuerbaren Energien läge ihr Anteil am gesamten Primärenergieverbrauch 2020 dann bei rund 16% – damit noch hinter dem der Kohle (19%) und deutlich hinter dem von Erdgas (27%) und Mineralöl (35%).

Der Ausbau der erneuerbaren Energien wird vor allem klimapolitisch begründet. Dabei entsprechen politisch gesetzte quantitative Ausbauziele eigentlich nicht den ökonomischen Wirkungsprinzipien des etablierten CO₂-Emissionshandelssystems und der steuerlichen Maßnahmen der Klimapolitik. Denn sie lassen vom Prinzip her offen, mit welchem Energiemix die Klimaziele erreicht werden. Energie- und rohstoffpolitisch zwingend erscheint der Ausbau der erneuerbaren Energien auch viel weniger als Substitut zu Kohle und Kernenergie in der Stromerzeugung. Dort wurde er bislang am stärksten vorangetrieben.

Viel wichtiger erscheint der Wärme- und Verkehrssektor, wo die endlichen natürlichen Ressourcen an Öl und Gas schon in den nächsten Jahrzehnten ersetzt werden müssen. In Bezug auf 2020 absehbar ist zudem, dass ein Ausbau der erneuerbaren Energien in der Stromerzeugung auf 30% schon rechnerisch nicht die schwindenden Beiträge der Kernenergie und der heimischen Kohle vollständig ausgleichen könnte. Daher wird zusätzlich Importenergie benötigt.

Einen Beitrag zur Verbesserung der Energieversorgungssicherheit leisten die erneuerbaren Energien allerdings dann nicht, wenn sie heimische oder andere quasiheimische Energiequellen verdrängen. Ihr Angebot bleibt zudem von naturbedingten Unstetigkeiten geprägt, solange keine adäquate Speichertechnologie entwickelt und zum Einsatz gebracht worden ist. Ob dies 2020 anders aussieht, lässt sich vorerst kaum beantworten.

Die Ausbauziele für die erneuerbaren Energien dürfen überdies nicht als gesetzt angesehen werden, denn ihnen stehen noch viele erhebliche Hemmnisse entgegen. Es gibt einerseits die nach wie vor enormen wirtschaftlichen Barrieren durch die Differenzkosten bzw. Mehrkosten, die durch eine staatliche oder staatlich auferlegte Subventionierung ausgeglichen werden müssen. Die Leitstudie des BMU sieht für 2020 nur die Wärmeenergie aus erneuerbaren Energien im Bereich der Wirtschaftlichkeit. Alle anderen Bereiche werden noch immer zuschussabhängig sein. In der Stromerzeugung belaufen sich die Differenzkosten gemäß der Leitstudie auch 2020 noch auf rund 3 Mrd. €. Die Ausbauziele im regenerativen Sektor kosten gemäß der Leitstudie bis 2020 kumuliert rund 80 Mrd. €. Ein wesentlicher Grund für die nach wie vor hohen Mehrkosten der erneuerbaren Energien ist der gegenüber der konventionellen Energieerzeugung je Energieeinheit größere Rohstoffbedarf der Anlagen. Bei allen Vorteilen mit Blick auf die Klimavorsorge und andere Umweltziele: Die erneuerbaren Energien haben spezifische Nachteile im Hinblick auf die Schonung nichtenergetischer Ressourcen: Sie bewirken einen hohen Verbrauch von Metallrohstoffen – z. B. Eisen- und Kupfererze, Bauxit oder Erze der Sondermetalle, wie etwa Gallium – bis zu Seltenen Erden oder zur Siliziumgewinnung aus geeigneten Sanden. Sie sind deshalb unter Nachhaltigkeitsgesichtspunkten kein Allheilmittel. Gleiches gilt für den großen Flächenbedarf der Anlagen zur Erzeugung erneuerbarer Energien: Er steht nicht nur im direkten Konflikt zum Natur- und Landschaftsschutz, wie das etwa bei manchen Windkraft- und Wasserkraftprojekten der Fall ist. Vielmehr gibt es auch vielfache Nutzungskonkurrenzen mit der Landwirtschaft und anderen Flächennutzungsformen, wie das bei der Bioenergie sogar der Regelfall ist. Nicht zu vergessen auch die wachsenden Emissionen an Lachgas, einem Treibhausgas, das bei der Düngung freigesetzt wird.

Sachlich betrachtet nicht erstaunlich sind daher einige im Frühjahr 2009 veröffentlichte Forschungsergebnisse des europäischen Forschungsprojekts NEEDS („New Energy Externalities Development for Sustainability”). Es bemüht sich um eine nachhaltigkeitsorientierte Betrachtung sämtlicher relevanter Externalitäten in der Energiegewinnung und zeigt ein durchaus differenziertes Bild der nachhaltigen Umweltverträglichkeit auch erneuerbarer Energien. Auch und speziell im Vergleich mit der Kohle – zumal bei einer künftigen Nutzung von Kohle mit CCS-Technologie – stehen nur einige erneuerbare Energietechnologien eindeutig besser da, so die Wellen-/Gezeitenenergie, die allerdings nur für Küstenländer verfügbar ist. Dagegen weisen andere wie die Biomassenutzung oder die Photovoltaik keineswegs einen generellen Nachhaltigkeitsvorteil gegenüber der Kohle auf. Auch unter Umwelt- und Nachhaltigkeitsgesichtspunkten darf die Energiedebatte also nicht so einseitig geführt werden. Und die Akzeptanzsteigerung für die CCS-Technologie ist eine der wichtigsten Aufgaben der nächsten Zeit.

Die Energieversorgungssicherheit in Deutschland wird deswegen auch beim Ausbau der erneuerbaren Energien in den nächsten Jahren zunehmend gefährdet werden. Eine Analyse des Instituts für Wirtschaftspolitik der Universität Köln vom Oktober 2008 über die „Sicherheit der Energieversorgung” (Autoren J. Eekhoff u. a.) zieht eine ernüchternde Schlussfolgerung. Demnach gibt es zur Verbesserung der Versorgungssicherheit durch Verringerung der Abhängigkeit von politisch instabilen Drittstaaten in Deutschland auch bei allen Bemühungen um die Förderung der erneuerbaren Energien und ihres langfristigen Beitrags auf Sicht nur zwei stichhaltige Ansatzpunkte: Zum einen die Verlängerung der Laufzeiten der Kernkraftwerke, die zugleich Vorteile für den Klimaschutz bringt, allerdings andere gravierende umweltpolitische Probleme beinhaltet. Hier sei „die Versorgungssicherheit gegen die Gefahren aus der Nutzung der Kernenergie abzuwägen”. Zum anderen wäre „der zweite mengenmäßig relevante Weg in Richtung Versorgungssicherheit die stärkere Nutzung der Kohle. Soll die Versorgungssicherheit durch eine Förderung der heimischen Energieerzeugung erhöht werden, muss dies selbstverständlich der Kohle zugute kommen”. Da das Potenzial der heimischen Braunkohle begrenzt ist, kann dieses Plädoyer für eine stärkere Nutzung heimischer Kohle nur der heimischen Steinkohle gelten.

Die Kölner Ökonomen sehen in einer Strategie, durch die importiertes Gas auf dem Strommarkt teilweise durch heimische Kohle ersetzt würde, überdies nicht nur eine Verbesserung der Versorgungssicherheit. Sie machen auch deutlich, dass diese Strategie durchaus „klimaneutral” wäre, wenn statt dessen das Erdgas in den Förderländern wie Russland selbst eingesetzt und dort Kohle (in Kraftwerken mit geringeren Umweltstandards als hierzulande) substituiert wird. In der Energiepolitik kommt es eben sehr auf die Gesamtbetrachtung, d. h. auf ein Gesamtkonzept an.

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