Die heimische Steinkohle im Zieldreieck der Energiepolitik

Die heimische Steinkohle und ihr Beitrag zur Energieversorgung in Deutschland sind seit je Gegenstand energiepolitisch begründeter Entscheidungen und Rahmensetzungen. 2007 wurden maßgebliche politische Weichenstellungen mit dem Beschluss zur sozialverträglichen Beendigung des subventionierten Steinkohlenbergbaus zum Ende des Jahres 2018 und dem dazu in Kraft gesetzten Steinkohlefinanzierungsgesetz vom 20. Dezember 2007 vorgenommen. Die so genannte „Revisionsklausel” beinhaltet, dass der Deutsche Bundestag den Auslaufbeschluss bis 2012 noch einmal überprüft. Ausdrücklich benannt werden die Gesichtspunkte der Wirtschaftlichkeit und die Sicherung der Energieversorgung. Dies erfordert eine volkswirtschaftliche Perspektive. Daneben

„Die Bundesregierung leitet dem Deutschen Bundestag bis spätestens 30. Juni 2012 einen Bericht zu, auf dessen Grundlage der Deutsche Bundestag unter Beachtung der Gesichtspunkte der Wirtschaftlichkeit, der Sicherung der Energieversorgung und der übrigen energiepolitischen Ziele prüft, ob der Steinkohlenbergbau weiter gefördert wird. Der Steinkohlenbergbau und die Industriegewerkschaft Bergbau, Chemie, Energie (IG BCE) werden angehört. Dem Bericht sind Gutachten anerkannter Wirtschaftsforschungsinstitute zugrunde zu legen und beizufügen.”

§1 Abs.2 Steinkohlefinanzierungsgesetz („Revisionsklausel”) vom 20. Dezember 2007

wird auf „übrige energiepolitische Ziele” verwiesen. Vor allem dürften hier die Umwelt- und Klimaverträglichkeit gemeint sein. Denn damit angesprochen wäre die dritte wesentliche Komponente des klassischen und nach wie vor auf nationaler wie europäischer Ebene maßgeblichen Zieldreiecks der Energiepolitik: Wirtschaftlichkeit, Versorgungssicherheit und Umweltverträglichkeit.

Die Bedeutung dieses Zieldreiecks als Orientierungsrahmen für energiepolitische Entscheidungen ist kaum zu überschätzen. Der Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft in Deutschland (BDEW) nannte es auf seinem Kongress „Zukunft gestalten” im Juni 2009 „Eckpfeiler der deutschen Energiewirtschaft” ja sogar ein „energiepolitisches Grundgesetz” und „auch im kommenden Jahrzehnt die Basis für eine zukunftssichere Energiepolitik”. Allerdings müssten die drei Ziele in einer gegenseitigen Balance gehalten werden, damit „wir auch in Zukunft eine Energieversorgung haben…, die unsere Umwelt und das Klima schont, die dauerhaft verfügbar ist oder sich gar erneuert und die für uns bezahlbar bleibt”. Die drei zentralen Ziele gegeneinander auszuspielen, so warnt der BDEW, führe in eine „energiepolitische Sackgasse”. Denn die energiepolitischen Ziele sind miteinander verwoben und erfordern einen gleichgewichtigen Ansatz, „was bei allen anstehenden Entscheidungen mit Bedacht und ehrlicherweise auch kommuniziert werden muss”.

Geschieht das nicht, ginge also die Balance verloren, drohen zwangsläufig negative Folgen sowohl für die jeweils anderen Ziele als auch für die gesamte Volkswirtschaft. „Eine unterschiedliche Dehnung würde zu einer gefährlichen Schieflage führen, die letztlich nicht nur die jeweils anderen Ziele gefährden, sondern auch das gesamte energie- und volkswirtschaftliche Fundament zerstören könnte”, so der BDEW. Ausdrücklich wird von ihm beklagt, dass es in den letzten Jahren in der deutschen Energiepolitik kein gleichschenkliges Zieldreieck mehr gab. Vielmehr sei die Ausrichtung zugunsten der Umwelt- und Klimaschutzziele verschoben worden. Dieses Ungleichgewicht könnte auch die künftige Energiepolitik dominieren. Die Wirtschaftlichkeit wie auch die Versorgungssicherheit könnten so ins Hintertreffen geraten.

Eingeordnet in das skizzierte Zieldreieck ergibt sich speziell für die heimische Steinkohle und ihre Zukunft zweifellos ein differenzierter Befund. Auch die energiepolitische Diskussion über die Steinkohle ist in jüngerer Zeit zunehmend von Klimagesichtspunkten dominiert worden. Dabei ist die Vereinbarkeit der Steinkohlenutzung mit den klimapolitischen Zielsetzungen allerdings eine Frage, die sich nicht unmittelbar auf die heimische Steinkohle beziehen kann. Sie muss beantwortet werden – unabhängig von der Herkunft der jeweiligen Energieträger – durch die zu ihrer Nutzung eingesetzte Energietechnologie bzw. deren Effizienz sowie durch die konkreten klimapolitischen Vorgaben. In das seit 2005 etablierte CO₂-Emissionshandelssystem mit seiner Gesamtkontingentierung der Emissionsrechte ist fast der gesamte Steinkohlenverbrauch in Deutschland einbezogen – und damit auch der Verbrauch heimischer Steinkohle. So wird die Vereinbarkeit mit den Klimazielen gerade im Kohlesektor vollständig sichergestellt.

Bedauerlich ist, dass in letzter Zeit zumindest von Teilen der Öffentlichkeit auch die Umweltverträglichkeit der Steinkohlengewinnung zunehmend in Frage gestellt wird. Tatsächlich gehen die Umweltauswirkungen des deutschen Steinkohlenbergbaus durch den seit Jahrzehnten vollzogenen und weiter laufenden Anpassungsprozess immer mehr zurück – ohne besondere lokale und regionale Probleme für bergbaubetroffene Anwohner in Abrede zu stellen. Gleichzeitig wird der verbliebene Steinkohlenbergbau in Deutschland gemäß den hierzulande geltenden hohen Umweltstandards und Nachhaltigkeitsgrundsätzen für bergbauliche Gewinnungstätigkeiten durchgeführt.

Das Hauptproblem der heimischen Steinkohle liegt bei ihrer Wirtschaftlichkeit. Infolge der geologischen Abbau- und anderen Standortbedingungen sind hierzulande die Förderkosten höher als der Weltmarktpreis. Daher besteht ein anhaltender Subventionsbedarf. Dass sich dies durchaus auch einmal ändern kann, hat die Hochpreisphase 2008 demonstriert: Dadurch kam auch der deutsche Steinkohlenbergbau der Wirtschaftlichkeitsgrenze nahe und der Subventionsbedarf verminderte sich zeitweise deutlich. Zu berücksichtigen sind zudem die im deutschen Subventionssystem von den Förderkosten mitgetragenen außergewöhnlichen Belastungen, etwa die Altlasten stillgelegter Bergwerke und Stilllegungsaufwendungen. Zu bedenken ist auch, dass nur ein lebender Bergbau die Chance bietet, bei hinreichend gestiegenen Marktpreisen ggf. als Grenzanbieter auch in Deutschland wieder eine wirtschaftliche Steinkohlenproduktion betreiben zu können. Eine volkswirtschaftliche Betrachtung hat darüber hinaus noch anderes zu berücksichtigen:

• beispielsweise die positiven technologischen „Spill-over-Effekte” für andere Wirtschaftsektoren,
• die regionalökonomische Bedeutung des Steinkohlenbergbaus für die Bergbaugebiete
• oder umgekehrt auch die fiskalischen Folgekosten einer völligen Einstellung der Kohleförderung
• und der damit verbundenen erhöhten regionalen Arbeitslosigkeit.

Die Einstellung der Steinkohlenförderung kann dadurch für die öffentlichen Hände insgesamt teurer werden als die Fortführung. Die Subventionsfrage relativiert sich zugleich in Anbetracht des seit den 1990er-Jahren eingeleiteten, im westdeutschen Vergleich fast beispiellosen Subventionsabbaus bei der Steinkohle (Reduzierung bis 2009 um mehr als die Hälfte). Der Anteil der Steinkohlehilfen am gesamten Subventionsvolumen in Deutschland lag nach den Untersuchungen des Instituts für Weltwirtschaft (IfW), Kiel, bereits 2007 unter 2%. Die zur Abfederung der Wirtschafts- und Finanzkrise in den Jahren 2008 und 2009 in Deutschland eingesetzten Beihilfen haben inzwischen die Subventions-Größenordnungen in ganz andere Dimensionen verschoben: fast 500 Mrd. € für den Sonderfonds zur Bankenrettung, 100 Mrd. € Bürgschaftsrahmen für Rettungsmaßnahmen in der Realwirtschaft, gut 60 Mrd. € für weitere Finanzierungshilfen in den Konjunkturpaketen.

Auch im EU-Kontext relativiert sich die Bedeutung der Steinkohlenbeihilfen deutlich. EU-weit wurden bisher schon Beihilfen von über 3 Bill. € zur Stabilisierung der Finanzmärkte verausgabt. Im Haushalt der Union dominieren mit 55 Mrd. € die Agrarhilfen, die Deutschland als größter Nettozahler (2008: 8,8 Mrd. €) wesentlich mitfinanziert. Der größte Empfänger ist Frankreich mit 10 Mrd. €, gefolgt von Spanien mit 7,1 Mrd. € und Deutschland mit 6,6 Mrd. €.

Klare Pluspunkte beim Ziel Versorgungssicherheit hat die deutsche Steinkohle als heimische Energiequelle angesichts der hohen und zunehmenden Abhängigkeit Deutschlands von Energieimporten. Richtig ist zwar, dass der Steinkohlenbergbau in seiner heutigen Größenordnung nur noch einen begrenzten Beitrag zur Energieversorgung leisten kann. Aber auch die Windkraft oder die inländische Erdgasförderung leisten Versorgungsbeiträge in ähnlicher Höhe. Die heimische Steinkohle erbringt indessen noch immer einen signifikanten Beitrag zur Steinkohlenversorgung des deutschen Markts. Sie gewährleistet im Mix mit der kostengünstigeren Importkohle ein messbar deutlich höheres Maß an Versorgungssicherheit als etwa Deutschlands Erdöl- und Erdgasversorgung (siehe dazu etwa den unten dargestellten RWI-Risikoindex). Darüber hinaus gewährleistet der Steinkohlenbergbau den Zugang zu den großen heimischen Steinkohlenvorkommen: Sie reichen bei heutiger Förderung noch für mehrere Jahrhunderte und könnten als Option gegen künftige Weltmarktrisiken auch für kommende Generationen offen gehalten werden.

Die Gesamtabwägung der energiepolitischen Vor- und Nachteile der heimischen Steinkohle und ihrer Stellung im energiepolitischen Zieldreieck liegt bei den zuständigen politischen Entscheidungsträgern. Sie wird allerdings dadurch erschwert, dass es in Deutschland nach wie vor kein energiepolitisches Gesamtkonzept gibt – jedenfalls kein Gesamtkonzept, das allen drei Zielen umfassend Rechnung trägt.